Sentencia del TC 171/2008, de 15 de diciembre.
Vamos a ver cómo se interpreta el sentido de la actuación de la Administración en caso de silencio negativo o inactividad y qué efectos produce tal actuación administrativa respecto de los plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo.
El recurrente solicitó a un ayuntamiento la incoación de un expediente de responsabilidad patrimonial. Un año y días después, interpuso recurso c-a entendiendo denegada su solicitud. El recurso interpuesto fue inadmitido por Sentencia de un TSJ por extemporaneidad fundada en que se interpuso fuera del plazo de seis meses establecido en el artículo 46.1 de la LJCA.
El recurrente formuló demanda de amparo por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE) por impedirle el derecho de acceso a la jurisdicción.
El TC, remitiéndose a jurisprudencia consolidada, se pronuncia en el sentido dq no puede obligarse a los administrados a accionar judicialmente contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo, bajo pena de convertir esa inactividad en un consentimiento con el acto presunto y cerrar, en consecuencia, la vía judicial. Una interpretación contraria haría recaer en los administrados las consecuencias del silencio negativo de la Administración, imponiéndoles las consecuencias de la inactividad de ésta.
Doctrina y jurisprudencia han señalado reiteradamente que el silencio administrativo no puede, como tampoco clq potestad de la Administración, ser utilizada en contra de los ciudadanos. El artículo 103 de la Constitución dispone que la Administración «sirve con objetividad los intereses generales».
La STC 23-jun resuelve en igual sentido un caso similar también derivado de un expediente de responsabilidad patrimonial contra la Administración. Se interpuso recurso c-a contra la desestimación presunta por silencio, inadmitido por la sala del TSJ por extemporáneo. Al igual que la anterior sentencia, el objeto de este caso fue determinar si la decisión judicial de inadmitir por extemporáneo el recurso interpuesto contra un acto presunto de la Administración vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva.
Dice el TC que el silencio negativo es : «… simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial…». Y frente a esta omisión de la Administración, entiende el Tribunal que el administrado no puede estar obligado a recurrir «… imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos». Por ello, concluye el alto tribunal que no puede interpretarse que la interposición del recurso contencioso-administrativo fuera de plazo signifique que el interesado ha prestado su consentimiento con el acto (nunca producido) impugnado. En forma tajante señala incluso que una interpretación contraria significaría «… primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa».
La STC de 21-01-2008 resolvía un caso en el que la demandante presentaba una reclamación de cantidad. Ante el silencio de la Administración, el recurrente presentó nuevo escrito reproduciendo su solicitud y, posteriormente, contra la desestimación por silencio administrativo negativo de esta segunda solicitud, interpuso el recurso judicial. El juzgado de lo contencioso-administrativo admitió a trámite el recurso y dictó sentencia estimatoria. La Administración demandada interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia, que dictó, a su vez, sentencia estimando la apelación en el entendimiento de que el recurso contencioso-administrativo se debería haber interpuesto dentro del plazo de los seis meses establecido en el 46.1 de la LJCA, pero contados a partir de la desestimación de la primera solicitud. De esta manera, la sala entendió que la reiteración de la solicitud no puede reabrir el plazo de impugnación ya precluido.
El TC estimó la demanda de amparo en los mismos términos que en los anteriores fallos referidos. Es de destacar que el recurso contencioso no se había interpuesto fuera del plazo de seis meses a contar desde la primera solicitud, sino también fuera del plazo de seis meses de la segunda solicitud. Pero el TC defiende que no existe obligación del administrado de atender a un plazo legal para la defensa de sus derechos, cuando la Administración tampoco atiende a su plazo legal de resolución.
QUÉ EN EL CASO DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS no firmes, recurridas en alzada?
Se había impuesto una multa y presentado el recurso de alzada. Sin ser resuelto expresamente se notificó al interesado que por transcurso de plazo de tres messes debía entenderlo rechazado y por transcurso de plazo de seis meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo del art. 46.1 de la LJCA, contados desde la desestimación presunta, el acto sancionador era firme y era ejecutable. Contra ello, interpuso el interesado recurso c-a ante la sala del TSJ.
El recurrente argumentó que la Administración tiene la obligación de resolver expresamente las solicitudes que se formulen (artículo 42 LRJAP). Sin embargo, la Administración declaró la firmeza de la sanción, haciendo recaer sobre el recurrente las consecuencias negativas de la omisión o inactividad administrativa. El TSJ desestimó el recurso interpuesto al entender que la declaración de firmeza notificada al recurrente constituía la resolución expresa del recurso de alzada, con lo cual había tenido la posibilidad de interponer el recurso contencioso dentro del plazo y, sin embargo, no lo había hecho.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia, hace una breve aclaración y matiza que la doctrina construida no lo ha sido para garantizar un derecho constitucional inexistente a obtener una resolución expresa en los procedimientos administrativos, sino para garantizar otros derechos fundamentales y, particularmente, el de acceso a la jurisdicción.
El TC resuelve el caso señalando que la falta de resolución expresa del recurso de alzada, junto con el transcurso del plazo de tres meses para su resolución, y la falta de interposición del recurso contencioso-administrativo en el plazo de seis meses de la LJCA, no significa en modo alguno la firmeza del acto administrativo sancionador. Asimismo, el TC entiende que la interposición del recurso contencioso-administrativo no exime a la Administración de su deber de resolver expresamente el recurso de alzada interpuesto, ni impide que la resolución del mismo sea totalmente estimatoria conforme a los artículos 36.4 y 76 de la LJCA. De acuerdo con las anteriores sentencias, el Tribunal Constitucional entiende que el plazo de los seis meses para la interposición del recurso contencioso no es aplicable como plazo preclusión procesal.
QUÉ EN EL CASO DE LIQUIDACIONES TRIBUTARIAS: STC de 15/12/2003?
En este caso se recurre una liquidación de impuesto sobre construcciones, recurrida en reposición por el administrado, sin que se dictase resolución expresa. Al haber transcurrido los plazos legales para la resolución y sin que se haya interpuesto el recurso contencioso-administrativo dentro del plazo de los seis meses, la Administración requirió el pago del impuesto, y contra este requerimiento la actora presentó recurso C-A. El recurso fue inadmitido al entender que se trataba de un acto reproducción de otro anterior que ha devenido firme y consentido al no haber interpuesto recurso contencioso tras el transcurso del plazo de un año desde la interposición del recurso de reposición y, por tanto, no era un acto susceptible de recurso.
Aclaración: se trataba del sistema anterior de impugnación, el de la LPA de 1958, y la LJCA de 1956, donde el plazo para la resolución del recurso de reposición era de seis meses, y el plazo para la interposición del recurso contencioso era de otros seis meses.
Interpuesto el recurso de casación ante el TS, éste desestima el recurso al entender que la liquidación devino firme por la resolución desestimatoria tácita del recurso y que el requerimiento de pago era un acto de pura ejecución de un acto anterior consentido y firme.
La recurrente en amparo entendía que la resolución judicial del Tribunal Supremo interpretaba el silencio a favor de la Administración, pues debía recurrirse en vía judicial contra la resolución tácita desestimatoria de un recurso en el plazo de un año, obviando el deber de la Administración de dar respuesta a los recursos que se formulan, so pena de que se tengan por ratificados los actos impugnados por el simple transcurso del tiempo.
El TC, aplicando la doctrina constitucional que venimos exponiendo, sostuvo que no se puede primar la inactividad administrativa convirtiendo la obligación legal de resolver en una opción de hacerlo o no hacerlo, y convirtiendo en una obligación para el ciudadano lo que en realidad era un derecho, es decir, la posibilidad de acudir a la vía judicial. Así entiende que «… el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso… exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración…». Por ello, recuerda el TC que la Ley «… no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado». Por ello, no puede ser razonable la interpretación judicial que prima los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de resolver. Concluye el tribunal que esta interpretación hecha por los tribunales judiciales se convierte en un obstáculo injustificado de acceso a la jurisdicción.
En conclusión, el artículo 46.1 de la LJCA debe ser interpretado de acuerdo con la doctrina del TC porque, como señala el propio TC, «el instituto del silencio está previsto para dar solución a la inactividad de la Administración […] pero no como una carga para el administrado».
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